Оцінюючи законодавчу пропозицію Президента України – проект нового закону «Про прокуратуру» (реєстраційний №3541), візьмемо за аксіому, що на сьогоднішній день назріла нагальна потреба реформування органів прокуратури.

І хоча існують  різні точки зору щодо вирішення цього питання, деякі тенденції загальної дискусії у суспільстві викликають занепокоєння, наприклад, зосередження уваги громадськості на питанні:  варто чи не варто забирати в прокуратури загальний нагляд та слідство?

Крім того, зазначеним проектом пропонуються зміни, які сприймаються не однозначно навіть юристами-фахівцями. Це: право Генерального Прокурора України визначати кількість прокурорів та інших працівників органів прокуратури, а також структуру Генеральної Прокуратури України, регіональних та місцевих прокуратур, Національної академії прокуратури України; призначення прокурора на посаду безстроково; збільшення строку повноважень прокурорів; встановлення низки вимог до підбору кандидатів на зайняття посади прокурора на конкурсній основі зі складанням кваліфікаційного іспиту та інші. Можна й далі продовжувати перелік позитивних та негативних пропозицій Президента, але пропоную розглянути реформу прокуратури в іншому ракурсі, щоб змістити акценти на зовсім інші питання. 

Для того, щоб об’єктивно оцінювати запропоновані зміни, слід насамперед зрозуміти концепцію реформи, майбутню структуру та повноваження органу, порядок та об’єм його взаємодії з іншими державними органами всіх гілок влади й підходити до вирішення цього питання з позиції  встановлених основним законом держави функцій прокуратури.

Якщо ми відкриємо розділ VII Конституції України, то побачимо, що на законодавчому рівні закріплені чотири функції, які держава покладає на органи прокуратури, а саме:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Також не зайвим буде ознайомитися з особливостями організації та діяльності прокуратури в інших зарубіжних країнах, з цієї точки зору першорядний інтерес представляють питання правового регулювання та практика роботи органів прокуратури в країнах з багатими правовими традиціями, які характерні континентальній або англосаксонській системі права.

Вивчення та використання у національній практиці світового досвіду, що стосується конституційно-правового статусу прокуратури, її взаємодії з іншими органами державної влади та управління, основних напрямів та форм діяльності прокуратури в різних країнах, можливо, допоможе нам зрозуміти, в якому напрямі треба проводити зміни та вирішувати проблему. Тому пропоную коротко ознайомитися з основними принципами, за якими створюються та діють прокуратури  в таких розвинених країнах, як Австрія, Данія, Італія, Франція, ФРН та США.

Прокуратура в Австрії формально належить до органів виконавчої влади, однак її діяльність більше пов’язана з судовою владою. Призначає прокурорів на посаду міністр юстиції, причому обов’язкова умова для кандидата на посаду – дворічний стаж роботи як судді. Завдання прокурора – представляти в ході кримінального розгляду інтереси держави, пов’язані з призначенням покарання. Прокурор правоможний вирішувати питання про відкриття кримінальної справи, пред’явлення обвинувачення, подання апеляційної скарги на винесений судом вирок. Дізнання проводять поліція або суд, попереднє розслідування – лише суд. Органи прокуратури в Австрії не мають наглядової функції. Що стосується ролі прокурора в цивільному провадженні, то тут його компетенція звужується і становить приблизно 1% від загального об’єму його діяльності. Генеральна прокуратура в Австрії працює при Верховному суді та не входить до ієрархічної структури органів прокуратури. Вона не здійснює функції нагляду, не дає вказівок прокурорам та не несе відповідальності за їхню роботу. Головне завдання Генеральної прокуратури – реагувати в цілому на порушення кримінального закону, протидіяти ущемленню інтересів обвинувачуваного.

Прокуратура Данії подкоряється міністру юстиції, який призначає прокурорів та суддів, здійснює фінансування органів прокуратури. Особливістю прокурорської служби в Данії є чітке розмежування повноважень між судами, поліцією та прокурорською службою. Працівники прокуратури є державними службовцями з фіксованою заробітною платою. Основним призначенням прокуратури є підтримка обвинувачення у кримінальних справах, нагляд за поліцейськими, які здійснюють розслідування кримінальних справ та виконують покарання. Нагляд за функціонуванням інших державних органів не входить до сфери діяльності прокуратури.

Прокуратура в Італії входить до судової системи і є взірцем чіткого розмежування органів прокуратури та органів виконавчої влади. Прокурори призначаються Верховною Радою Суддів, можуть бути суддями та навпаки – судді можуть працювати на прокурорських посадах. В італійській моделі прокуратури відсутня ієрархічна драбина. Прокуратура сприймається як орган правосуддя у зв’язку з тим, що в ході попереднього слідства прокурор зобов’язаний зібрати всі докази як виправдувального, так й обвинуваченого характеру. У числі слідчих дій, які здійснює прокуратура, велике значення мають інспекції (догляди), обшуки осіб та житлових приміщень, прослуховування телефонних розмов підозрюваних у скоєні злочинів.

Прокуратура Франції організаційно входить до складу Міністерства юстиції. Структура органу збігається зі структурою судової системи. Вищою посадовою особою є Генеральний прокурор при Касаційному суді. Усі прокурори призначаються та зміщуються Президентом Франції за рекомендацією міністра юстиції. Прокурор має право на відкриття кримінального переслідування, здійснює контроль за попереднім слідством та підтримує обвинувачення в суді. Генеральний прокурор здійснює нагляд за діяльністю посадових осіб та агенцій судової поліції, по суті, керує поліцейськими службами, причетними до розслідування.

Прокуратура ФРН організаційно є частиною судової системи, тому що створюється та працює при Земельному суді, але водночас входить до системи виконавчої влади, підпорядковується Міністерству юстиції. У ФРН 114 Земельних судів, які розглядають справи в першій інстанції та апеляційному порядку, де працюють прокуратури. У 24 вищих Земельних судах, де розглядають справи в першій інстанції та касаційні скарги на вироки судів нижчого рівня, працюють Генеральні прокуратури, що підкоряються Міністерству юстиції Землі. При Верховному Федеральному суді знаходиться Федеральна Генеральна прокуратура, яка діє під керівництвом Федерального Міністерства юстиції. Всього в органах прокуратури ФРН працює 4500 прокурорів. Головне завдання прокуратури ФРН – здійснення кримінального переслідування. Виходячи з ієрархічного устрою органів прокуратури й того факту, що прокурор є державним чиновником, за всіма прокурорами та прокуратурами здійснюється службовий нагляд вищим керівництвом або керівником.

Прокуратура в США (аторнейська служба) – це орган виконавчої влади. Існує федеральна, штатна та місцева аторнейська служби. Права та обов’язки аторнеїв (прокурорів) закріплені в конституціях штатів. Основним обов’язком Генерального аторнею США та підлеглих йому підрозділів Міністерства юстиції є: представництво інтересів уряду США в судах, консультування уряду з юридичних питань, забезпечення виконання федерального законодавства, офіційне тлумачення правових норм, що застосовуються в конкретних ситуаціях, рекомендації з приводу кандидатур федеральних суддів та членів Верховного Суду США. Наступна ланка аторнейської служби – аторнеї США та маршали США – представники Генерального аторнею США на місцях. У кожному з 94 федеральних судових округів Президентом США призначається по одному аторнею США та маршалу США. Маршальська служба – орган виконавчої влади, що підкоряється судовій владі, оскільки основне завдання полягає у виконанні судових наказів, а також у забезпеченні виконання набраних законної сили судових рішень. Аторней США (окружний прокурор) здійснює кримінальне переслідування за порушення федерального законодавства. Крім того, є ще й Генеральний аторней штату, який обирається на 4 роки, його повноваження  розрізняються в різних штатах, але головне, що Генеральний аторней штату не залежить від Генерального аторнею США. Його завдання – консультувати губернатора та інших посадових осіб штату, членів законодавчих зборів з правових питань, а також відкривати кримінальні справи за фактами порушення законодавства штату, як правило, у справах, пов’язаних з порушенням податкового законодавства, адміністративних актів, справах, що викликають великий суспільний резонанс. Обов’язок прокурора полягає в тому, щоб добиватися правосуддя, а не просто домагатися тільки винесення  вироку.

Підсумовуючи, варто підкреслити, що всі прокурорські системи у світі покликані захищати інтереси держави, суспільства та окремих громадян. Основне завдання прокуратури – захист суспільства від злочинності.

Прокуратура в більшості держав – це орган, який забезпечує баланс між інтересами правозахисних органів та правами особи, притягненої до кримінальної відповідальності. І хоча об’єм прокурорських повноважень у різних країнах суттєво відрізняється, водночас основні ключеві функції, які прокурор здійснює повсюдно – це прийняття рішення про кримінальне переслідування, підтримка обвинувачення в суді, подання протестів на судові рішення, захист інтересів громадян у кримінальному та цивільному судочинстві.

Структура та кількісний склад органів прокуратури в більшості демократичних країн світу затверджується на рівні законодавчої, виконавчої або судової гілки влади. Таким чином, у демократичних державах забезпечується на практиці рівність усіх гілок влади та верховенство права.

Як правило, прокуратура організаційно входить до складу однієї з трьох гілок влади, існує певна ієрархія, коли структура органу побудована за принципом підлеглості нижчої ланки вищій, хоча і є окремі винятки, наприклад, аторнейська служба в США. У своїй діяльності прокуратура взаємодіє з іншими органами державної влади та управління й передусім поліцією.

Оцінюючи подібності та відмінності прокурорських систем за кордоном у частині їх взаємовідносин з судовою владою, можна виділити два типи таких відношень: перший, коли прокуратура та суд – єдина служба;  другий, коли прокуратура та суд – різні відомства.

Взаємовідносини прокурорів з виконавчою та законодавчою гілками влади можна охарактеризувати так: у більшості країн, як правило, у своїй повсякденній роботі прокурори мають тісні зв’язки з органами виконавчої та законодавчої влади. Можна виділити вісім типів таких відношень: прокурор є невід’ємною частиною виконавчої влади; виконавча влада очолює прокуратуру; виконавча влада призначає прокурорів; виконавча влада накладає дисциплінарні стягнення на прокурорів; виконавча влада контролює діяльність прокуратури; виконавча влада надає прокуратурі вказівки з загальних питань, не пов’язаних з конкретними кримінальними та цивільними справами; виконавча влада має право давати прокуратурі вказівки, що стосуються конкретних справ; виконавча влада контролює бюджет прокуратури.

Якщо ми говоримо про незалежність органу, треба розуміти, що і в теорії, і на практиці незалежність органу влади – це свобода в прийнятті рішення під час виконання функцій, покладених на орган державою. При цьому не повинна відбуватися заміна поняття: «незалежність» на  «вседозволеність», коли в руках одного державного органу зосереджується необмежена влада.

Зміна статусу, структури, завдань та форм роботи прокуратури має відбуватися гармонійно,  відповідно до зміни судової та правової системи, частиною якої вона є; і тоді реформа не викликатиме обурень та занепокоєння суспільства.

Дроботенко Ірина Володимирівна